南昌高新區體制機制改革和政策先行先試 實踐與探索
來源：未知 日期：2018-12-28 點擊：次
1988年5月，國務院批準成立北京市高新技術產業開發試驗區，標志著我國國家高新區建設揚帆起航。截至2018年7月，全國共有國家高新區168家。2017年納入統計的156家國家高新區全年實現園區生產總值9.52萬億元，同比增長7.5%，占我國國內生產總值的11.5%，接近北上廣深四個一線城市2017年GDP總量。
今年是改革開放40周年。40年來，伴隨著波瀾壯闊的改革開放、風起云涌的發展進程，我國城鄉面貌發生了日新月異的變化。在此過程中，國家高新區始終在各地的改革開放中當先鋒、打頭陣，探索出了很多創新性的好做法。當前，國家高新區正處于積蓄發展能量、調整產業結構、轉變發展方式的關鍵時期，繼續深入推進體制機制改革是大勢所趨、人心所向。下面，本文以南昌高新區在體制機制改革和政策先行先試的實踐和探索為例，對國家高新區體制機制改革和政策先行先試進行探究。
一、南昌高新區在體制機制改革和政策先行先試的實踐
南昌高新區創建于1991年3月，是江西省首家國家級高新區。區域面積286平方公里，下轄昌東鎮、麻丘鎮、艾溪湖管理處、鯉魚洲管理處，目前已開發產業區面積約70平方公里。
深化體制機制改革是落實中央和江西省、南昌市部署的重要舉措，是事關南昌高新區長遠發展的戰略抉擇，是南昌高新區實現自我超越的內在動力。南昌高新區始終堅持向創新要動力，向改革要活力，敢闖敢試，勇探新路。特別是去年以來，按照江西省、南昌市關于促進開發區改革和創新發展的決策部署，南昌高新區重點圍繞開發區體制機制，聚焦七個方面進行了改革創新。
(一)構建干部人事新體制
為激發高新區機關工作人員的工作積極性、主動性，真正實現“人員能進能出、干部能上能下、待遇能高能低”，南昌高新區在江西省率先啟動“身份封存、崗位聘用、以崗定薪、績效考核”為主的干部人事制度改革。一是改革干部管理方式，實現“身份管理”向“崗位管理”轉變。按照“精簡高效、因事設崗”的原則，建立“管委會領導—內設部門領導—主辦”三個管理層級的“扁平化”管理架構。采取“按崗聘人、任聘分離”的方式，打破編制身份界限，干部原有編制身份封存，全員聘用，合同管理。對領導干部視情采取直接聘任、競崗聘任、公開選聘等靈活選人用人方式進行聘用;對二至五級主辦采取雙向選擇的方式競崗聘用。4年來，通過面向社會公開招聘及其他途徑共招募人才166名，其中“985、211”名校41名，占25%;碩士研究生以上25名，占15%;專業技術人員20名，占12%。76名干部通過競聘走上一級主辦以上領導崗位(其中編外人員56名)，在全區上下形成了以實干、實績用干部的用人導向。二是改革薪酬分配機制，實現“鐵工資”向“活薪酬”轉變。改革現行收入分配制度，推行績效工資制，按崗定薪、以績定薪，建立了激勵性的薪酬分配機制。將干部職工的收入與崗位職責、工作業績、實際貢獻等直接掛鉤，實現一流人才、一流業績、一流報酬。根據考核結果，同一層級崗位工資收入相差約2至3萬元，下級崗位工資可能會超過上級。三是改革干部考評體系，實現“主觀評價”向“量化考評”轉變。推行全員績效考核制，出臺了績效考核辦法，對管委會上至委領導下至一般工作人員，都設定了績效考核目標，使管委會工作任務量化到部門、細化到個人，形成正確的導向機制和客觀的評價機制。根據考核，四年來共有298人次扣減績效工資14.3萬元，對4名部門副職和4名一級主辦等領導干部進行了降級處理，23名干部予以解聘，實現了“干好干壞就是不一樣”的效果，有效調動了工作人員的積極性。通過干部人事制度改革，把干部個人的崗位升降、薪酬待遇直接與高新區產業發展關聯，激發了全區干部的主人翁意識，形成了爭先創優、比學趕超的濃厚氛圍，為不斷創造“高新速度”、培育“高新經驗”、打造“高新樣板”提供了堅強的組織人事保障。
(二)創新招商引資新模式
南昌高新區積極貫徹落實全市構建開放型經濟新體制綜合試點試驗工作部署，著力推進“重資本、輕資產”招商模式。一是開展政金合作，設立產業發展基金。在南昌市委、市政府的支持下，高新區與江西銀行共同發起設立40億元規模的“南昌高新新產業發展基金”。該基金委托市國有企業——南昌國資創業投資管理有限公司進行投資及投后管理。作為政府出資打造的產業發展基金，高新新產業發展基金始終以控制風險為首要原則，在投資方式、投資期限、科學決策、資金回籠、運營監控、基金回報等方面采取了多項增信措施，為企業發展提供產業基金支持。二是依托平臺公司，代建標準廠房。為滿足企業希望減少固定資產投入、壓縮基礎設施建設投入和時間的需求，高新區創新承接項目的思路，按照市場化、規模化、標準化、功能化要求，以國有平臺公司——南昌高新投資集團有限公司作為主體單位，集中建設標準廠房，連續四年每年建設100萬平方米工業標準廠房，裝修后提供給企業入駐。并規劃建設8萬平米的鄰里中心，用于建設食堂、公租房、商業、文體設施等廠區配套設施，為企業和項目提供“拎包進駐”的服務。
(三)出臺幫扶企業新舉措
結合全省“降成本優環境”專項行動和“放管服”改革，南昌高新區深入開展“企業服務年”和“項目落地年”行動，出臺“60條”精準幫扶政策和主導產業扶持政策。按照“少取”、“多給”的思路，打好政策“組合拳”，幫助企業降本減負。在企業運行過程中，高新區提供設備補貼、招工補貼、人才補貼、物流補貼等各個階段的支持。比如，對新上項目的固定資產投資按照一定比例予以補貼，最高可達5000萬元。對于部分生產設備投入較大的新落戶項目，參照其他省市的經驗做法，按照生產設備價格予以一定比例的補貼。特別是在全省率先推行出口企業退稅周轉金和區內配套獎補措施。針對區內出口企業多、資金需求量大的現狀，管委會指定若干家合作銀行采取封閉式貸款模式作為退稅周轉金，專門用于企業出口退稅期間上繳稅收的周轉，有效緩解生產性出口企業資金壓力，防止和化解資金鏈斷裂風險。同時，率先出臺采購區內配套“雙獎”政策，凡采購區內企業生產的產品為本企業的產品進行生產配套，分別給予雙方企業產品采購金額1%的補貼，引導企業在本地配套。組建光電、新一代信息技術、生物醫藥等產業聯盟，由產業聯盟搭建行業公共研發服務平臺，并給予產業聯盟經費支持，推動產業和企業間優勢互補，推進產業鏈上下游協同創新和抱團發展，吸引了配套企業落戶，加速了產業集群形成，降低了企業成本，形成了產業發展良性循環。
(四)建立項目推進新機制
建立健全“一個項目、一名領導、一個責任人、一套工作班子、一個實施方案、一支好的施工隊伍”的機制，確保項目壓茬推進。項目引進階段，按照“招商小組專業談判--開放辦科學評審--開放型會議快速決策--項目服務組全程服務”的工作機制，從頂層設計上確保招商引資取得實效;項目建設階段，每個項目專人跟蹤，代辦項目前期手續，各職能部門及時溝通銜接，隨時解決項目推進中遇到的問題，對重大重點項目建設開通綠色通道;項目投產后，由專業企業服務部門負責政策兌現、投后管理，建立每個企業的檔案大數據，確保風險提前預警。項目進入前、中、后三個階段均由專業部門分別負責，全過程專業高效操作，做到每個項目落戶流程科學專業，推進高效快捷，投后管理精準，風險可控。同時，全區建立并完善了“一核多元”的項目責任機制、“三級調度”的項目協調機制、“掛圖作戰”的項目推進機制、“三辦聯動、三函督辦”的項目考核機制等，有效解決項目推進中的各類問題，為加快項目建設提供了制度保障。
(五)探索產業用地新路徑
近年來，高新區農村土地被大量征收，為保障被征地農民合法權益和村集體后續發展所需，每個被征地村集體都留置了相當數量的村級產業用地。據測算，截至2017年底，高新區應留置的村級產業用地約6600余畝。按照國家規定，村集體可通過出租、合建、合股等方式，在村級產業用地上進行開發建設，發展村級產業，從而保障被征地農民的合法權益和村集體的經濟收益。但以上做法在實際運行過程中，存在“地難劃”、“地難用”、“房難建”等諸多弊端。同時，在劃定村級產業用地后，還存在收益周期長且不穩定、收益實現過程不透明、土地使用低效不合理等問題。
為有效緩解用地緊張的難題，切實利用好村級產業用地這一寶貴資源，更好地保障城市建設及產業用地需要，南昌高新區黨工委管委會創新思路，積極探索村級產業“地票制”改革，采取虛擬供地方式，即由管委會根據各村征用土地的留置面積開出地票，每年按一定的標準補助村集體，不再實際劃定具體地塊，由管委會根據產業需求及城市發展統一調配使用。高新區于2016年和2017先后制定出臺了《支持村級產業發展辦法》和《關于村級產業中商業地票的實施意見》。2017年以來，通過與34個行政村簽訂村級產業用地調用協議書，撥付了6426萬元“地票款”，直接受惠群眾達15.7萬人，不僅保障了招商引資用地，促成項目快速落戶，而且使村級產業發展更加規范透明，有效破解了產業用地不足和村級產業發展的難題。“地票制”改革帶來了“六大轉變”：一是招商引資用地得到有效保障。由于只要計算征地面積，村級產業用地地塊的劃定變得極其簡易，招商引資用地規模、位置和交付得到有效保障。二是村集體收益實現即時兌現。“地票制”調用的工業村級產業用地由管委會統一規劃利用后，其地票補助納入下一年財政預算并直接撥付至村集體，只要發生征地行為即開始獲得收益，實現“即征即收益”。三是失地農民保障持續穩定。高新區在財政預算中安排專項資金，用于“地票制”調用的村級產業用地補助，且補助標準參考國家征地標準每3年調整1次，確保村級產業和村民收益實現穩定可持續發展。四是土地利用統籌高效。村集體對村產業用地開發各環節不夠熟悉，容易出現違章建設的問題。統一實行產業用地“地票制”調用后，土地的利用更加統籌高效，有利于高新區招商項目規劃、建設和管理，更有利于實現產業集聚效益，并在一定程度上減少了違章建設。五是項目推進高速順暢。實行“地票制”后，村級產業用地統一由區管委會調用，有利于統籌考慮項目落地選址，不穩定因素大為減少，避免項目選址與村級產業用地的沖突，項目推進更為順暢。六是權力尋租歪風得到遏制。由于不開發或同平臺公司開發村級產業用地，收益及分配公開透明，收益發放和使用管理建立了專門臺賬，規范往來資金管理，從源頭上阻斷了權力尋租、侵害基層群眾利益等問題的出現。
(六)開啟城鄉管理新格局
南昌高新區學習借鑒世界先進科技園區及國內科技新城的規劃理念，從空間形態入手，對瑤湖生態科技城進行概念性規劃和整體形象設計，優化城市規劃建設，統籌好城市空間、規模、產業三大結構和生產、生活、生態三大布局，著力推進“科技、產業、生態、城市”四位一體融合發展的生態科技新城建設，努力把高新區打造成為宜業、宜居、宜游的生態科技新城和中國最美高新區。堅持理念創新。倍加珍惜自然稟賦，充分發揮獨特的生態優勢，舍棄巨額建設用地收益，建設了2600畝的艾溪湖濕地公園，打造了15公里長的全省第一條示范性樣板綠道——環艾溪湖綠道。同樣放棄眼前利益，圍繞20平方公里水面的瑤湖，高起點規劃建設了18平方公里的瑤湖郊野森林公園，被市民譽為南昌的“馬爾代夫”，正在精心打造海綿型魚尾洲濕地公園、南塘湖市民公園和航空航天主題公園。同時，還在全省率先啟動閑置用地“荒改綠”工程，先后投入5000萬多元，目前已完成40多處、120萬平方米的“荒改綠”“荒改彩”。堅持體制創新。以改革創新為抓手，優化機構人員配置，進一步提高工作效率,提升管理水平。實行大部制改革，將城環局、綜管辦、執法局、愛衛辦原來幾個涉及城市管理職能的部門整合在一起，構建了大城管格局，實現了工作一桿子插到底。堅持自上而下頂層設計城鄉綜合管理體制機制、穩步推進城鄉綜合管理改革，著力構建鎮處“事權、財權、責權”相匹配的治理能力新架構。堅持科技創新。高標準建成智慧城市管理平臺，高起點建設智慧管網項目，高規格打造智慧城管項目，以信息化手段保障城鄉綜合管理和居民自治高效運轉。初步完成了各類視頻資源融合和管網監測、環衛定位、路燈等物聯網設備布設，提高了城市管理精細化程度;通過“智能+人工”視頻采集手段，提高了“車窗拋物”問題取證效率;通過無人機定期定點巡查，為環境保護、違章搭建、重點工程管理等提供第一手資料突出智慧化導向，整合數字城管和智慧城管資源，完善101智慧大廈的各項管理制度，充分發揮指揮中心的集成優勢，提升城市管理水平。堅持管理創新。推行網格化管理，建立三級分層網格管理模式，做到“城中有網、網中有格、格中有人、人人有責”，確保高新區每一寸土地都有人管，每一件事都有人做。
(七)打造政務服務新成效
按照“應減必減”的原則，建立了行政審批事項動態清理工作機制，逐年取消、調整和歸并行政審批事項129項，使區本級行政審批事項從原來的348項減少至目前的219項。精簡優化審批流程，設立并聯審批專窗，整合一套表格、一套報件、一套規程，全面推行“多證合一”，實行“一窗受理出件、多部集成服務”的辦理模式。開通“綠色通道”，在主件齊全的情況下推行“容缺預審”審批，采取必要的監管手段要求項目方在規定時間補齊補正缺項材料，方便企業和辦事群眾。進一步推進企業“零跑腿”、“只跑一次”改革，全力打造“審批最快、效率最高、收費最低、服務最優”的政務服務環境。
二、南昌高新區體制機制改革和政策先行先試取得的成效
南昌高新區大膽探索、開拓創新，在干部人事、招商引資、幫扶企業、項目推進、產業用地、城鄉管理和政務服務等方面進行改革，著力增強體制機制改革的系統性、整體性和協同性，在綜合實力、產業發展、招大引強等方面取得了積極成效。
(一)綜合實力顯著提升
2017年，南昌高新區經濟指標實現“兩位數、大幅度”增長，園區主營業務收入在江西省開發區中率先突破2000億元，達2142億元，在江西省率先進入“2”字頭時代。根據科技部火炬中心公布的2017年度火炬計劃統計結果，南昌高新區繼2016年在全國157家高新區排名54位升至49位之后，2017年排名再前進9位，升至第40位，首次邁進前40強，實現歷史性突破。
(二)招大引強取得歷史性突破
高新區堅持以“大開放”帶動“大招商”，以“大招商”促成“大項目”，一批優強項目紛至沓來。2017年以來新簽約項目139個，投資總額接近1500億元。在南昌市招商引資重大產業集中簽約項目中，高新區占全市的3/4。在項目數量大幅增加的同時，項目質量也有了明顯提升，2017年新引進的重大項目大部分是行業龍頭企業、上市公司或某些細分領域領袖企業。目前，全區企業總數逾7000家，其中規上工業企業166家，高新技術企業200家，世界500強企業和中國500強企業共25家，總部在高新區的上市公司15家，新三板掛牌企業24家。
(三)主導產業加速發展
近年來，高新區緊跟世界高新技術產業發展趨勢，始終聚焦高端、前端、深端產業升級，逐步形成了電子信息、航空航天、生物醫藥、新材料、智能裝備制造、大數據及新一代信息技術產業“4+2”的主導產業集群。LED產業全鏈式發展。形成了從核心材料、高端裝備、襯底材料、外延片、芯片制造及中游封裝和下游應用的完整產業鏈，成為全國為數不多的LED全產業鏈具有原創技術自主知識產權的開發區之一。晶能光電自主研發的“硅襯底高效GaN基藍色發光二極管”技術獲得2015年度國家技術發明一等獎，使中國成為世界上繼日美之后第三個掌握藍光LED自主知識產權技術的國家，也是唯一實現硅襯底LED芯片量產的國家，有力地提升了我國LED技術的國際地位。中微半導體公司MOCVD設備項目打破國際壟斷，并將成為全球最大的MOCVD設備生產基地。移動智能終端產業爆發式增長。國內手機ODM排名前五強全部落戶高新區，振華通信、努比亞、小辣椒等整機企業也紛紛入駐，使高新區的移動智能終端產業從主要從事生產零部件一舉跨越到“整機到產業配套”的全產業鏈覆蓋階段，90%的一級配套零部件可以實現區內采購。已形成以液態鏡頭、攝像模組、觸摸屏、主板貼片、受話器、耳機、芯片封裝和整機生產的基本產業鏈。2020年手機產能將達到2億部，形成國內生產基地“三分天下有其一”的局面。航空制造產業加速推進。已引進航空企業項目16個，洪都航空承接的C919大飛機前機身和中后機身，已率先交付給中國商飛公司。瑤湖機場今年6月底完成校飛，即將正式投入使用，C919飛機今年10月將在瑤湖機場試飛。江西適航審定中心已正式落戶，南昌航空城將建成國內知名的教練機研發制造基地、大飛機總裝試飛基地及通用航空產業基地。其它產業也都取得突破性進展，在全省居于領先地位。
(四)科技創新引領步伐加快
大力實施“科技興區”戰略，獲得了多項打破全省空白的成果，已經成為全省科技創新高地。自主創新成果豐碩。600多個項目獲得國家級科技計劃立項，300多項成果獲得國家、省、市科技進步獎，其中國家技術發明一等獎1個，國家科學技術獎勵二等獎13個。專利申請量突破1萬件，年均增長20%。R&D投入占GDP比重達到2.7%。科技創新平臺集聚。擁有26個國家級創新平臺、13個國家級產業基地、各類技術中心120個，其中國家級技術中心9個，博士后工作站15家，院士工作站10個，企業國家重點實驗室2家;組建了17個科技創新公共服務平臺，6個協同創新體;孵化器物理空間超過50萬平方米，擁有4個國家級孵化器，4個國家大學科技園。雙創工作亮點紛呈。舉全區之力建設3.5平方公里的南昌高新區雙創示范基地，打造南昌國家大學科技創新城、國家級大學生創新創業示范基地等29個子板塊，分三期規劃建設物理空間400萬平方米。招才引智成效顯著。擁有院士16名，國家“千人計劃”專家14名，享受國務院、省、市政府特殊津貼專家26名，“贛鄱英才555工程”入選者23名，吸引了20多個國家的300多名海外留學人員入區創業，成功孵化高科技企業96家。全區人才總量已達7萬余人，成為全省高層次人才的重要集聚區域。
(五)城市建管呈現新面貌
始終以百姓需求、企業關切為主線，通過抓好“規劃、建設、管理”三個關鍵環節，全力推進道路“白改黑”、路燈“暗改亮”、積水“堵改疏”、未用地“荒改綠”、立面改造“舊改新”、城市家具試點、城市出入口提升、公交路線優化、停車場建設等“城市更新工程”。主動對接地鐵1號線、3號線、4號線、南昌東站等重大交通基礎設施的規劃建設，進一步完善路網、管網、電網等市政基礎設施建設。高品質完善生活配套，引進落戶南昌二中等一批優質學校，高新區人民醫院等一批優質醫療資源以及新城吾悅等一批商貿配套項目，切實解決了群眾教育、醫療、居住、出行、生活配套等問題，為產業加速集聚營造了一流的環境。
在體制機制改革和政策先行先試實踐中，南昌高新區銳意進取、攻堅克難，雖然取得了一定的成效，但還存在著一些不足和問題：一是思想認識有待提高。少數領導干部對“誰改革誰受益、早改革早受益”認識不夠深刻，工作的主動性和積極性還不夠，充分調動干部群眾參與和推動體制機制改革的積極性、主動性方面還有待進一步加強，特別是基層干部和農村群眾的思想認識有待進一步提高。二是外貿體制改革存在短板。受地理區位條件限制，同沿海、濱海城市高新區相比，南昌高新區在深化自由貿易試驗區制度創新，構建與國際投資貿易通行規則相銜接的基本制度框架，推動建立港區協調聯動等方面缺乏探索。三是重點改革有待完善。在新的發展形勢下，南昌高新區招商引資模式、城鄉管理體制、投融資平臺建設、財政體制、公共管理體制等方面都還有不少急需改進的地方，需要我們進一步深化改革，繼續推進體制機制創新，完善和鞏固現有改革成果。
三、下一步努力方向
2018年適逢我國改革開放40周年，也是國家高新區發展30周年。南昌高新區將深入貫徹黨的十九大精神，按照中央和江西省、南昌市部署要求，突出問題導向，在聚焦重點難點、加大自主改革等方面下功夫，進一步釋放改革紅利，激發發展活力，傾力打造貫徹落實新發展理念，深化體制機制改革的先行區、示范區。
一是完善體制機制。充分發揮高新區“先行先試”的優勢，繼續積極爭取江西省、南昌市改革試點項目，進一步圍繞干部人事、招商引資、幫扶企業、項目推進、產業用地、城鄉管理和政務服務等重點領域完善體制機制創新，鼓勵全區基層和黨員干部群眾大膽探索，開創生動活潑的改革創新局面，形成一批可推廣、可復制的改革經驗和亮點。
二是加強調研借鑒。圍繞體制機制改革任務目標，結合高新實際，密切關注各領域的改革政策動態和改革新進展，堅持把調查研究貫徹體制機制改革的全過程，進一步理清改革發展思路，讓改革契合實際需求、鉚合突出問題、符合群眾期待，切實增強改革舉措的針對性和實效性，努力使各項改革措施服水土、接地氣、適社情、合民意。同時，積極借鑒學習兄弟高新區行之有效的體制機制改革經驗，彌補自身的短板。
三是健全責任機制。進一步夯實體制機制改革主體責任，加強改革工作的頂層設計，完善責任和壓力傳導機制，形成上下貫通、層層負責的責任鏈條，確保有人抓、有人干、可落實、可核實，以壓實責任來形成合力，推動改革各項舉措落地生效。
