“十四五”規劃期，發展和穩定都面臨新的形勢，面臨既要創新社會治理，推進國家治理體系和治理能力現代化，又要樹立國家總體發展觀。整個“十四五”規劃期，中國開發將區在經濟體制、治理模式、政策創新與機制創新方面開展了前所未有的改革創新。“十四五”規劃期，也是人類科技持續發展的時期，開發區在治理中，應借助云計算、物聯網、移動互聯網等新技術，發揮其在創新能力、資源優化配置、生產方式變革、管理創新等方面的引擎作用，構建“布局合理、土地集約，產業集群、技術先進，管理科學、高效運轉，成本低廉、效益突出，綠色發展、環境友好，服務優質、品牌領先”的智慧型現代開發區，成為“十四五”規劃期開發區建設的重要任務。

 

“十三五”規劃期，國內開發區的運營與治理模式主要有5種：

 

1. 政府運營治理模式

這里的政府運營模式與前面所說的行政主導型開發區有關聯，但卻是不同概念。政府運營模式往往在行政主導型開發區比較常見，開發區由政府投資開發，開發區為入駐的公司提供一些稅務代理、行政事務代理的服務，然后收取一些服務費用，同時政府部門也會給開發區一些招商代理費用和稅費收取的優惠。政府運營模式適合于一些規模小，管理簡單的開發區。對于一些大型的開發區，這樣的運營模式無法保證開發區的長期運營。揚州郵政跨境電商產業園就屬于這類運營模式，它由揚州市郵政局投資運營，提供多項優惠政策和利好，入駐的跨境電商可享受退稅、結匯、培訓等系列服務和郵費優惠福利。

 

2. 投資運營治理模式

 

投資運營模式是通過政府投資建設開發區，然后通過房租、固定資產等作為合作資產，孵化有發展潛力的中小企業，在企業獲得成長后引入外部戰略投資者或上市，實現資產增值并收回投資。這是一種長期投資的理念，開發區在中短期很難有可見的回報，但是對于一個區域的經濟發展具有很強的推動作用，因為開發區的發展是建立在企業投資成功的基礎上的。浦東軟件園就屬于這一模式。

 

3. 服務運營模式

 

隨著經濟的發展，只是投資還是不能滿足很多企業的需要，很多企業對開發區的服務環境提出了更多的要求。在這個基礎上出現了服務運營模式的開發區。開發區為入駐企業提供人才招聘、人才派遣、信息提供等軟服務，為企業提供更佳的生存發展環境。服務運營模式強化了開發區與企業的合作，增加了開發區的收入渠道。杭州軟件園就屬于這一類運營模式。

 

4. 土地盈利治理模式

 

隨著近十年中國房地產市場的熱起，土地增值的盈利能力遠遠超過了很多行業的盈利水平。一些開發區獲得了土地收儲、初步開發、拍賣的功能，所以一些開發區通過控制大面積的土地，在進行初步開發后，短期內提升土地的價值，然后進行地產開發或轉讓。這種模式更像一個有規劃的地產開發商，獲利能力非常的強大，同時也為開發區后期的開發奠定了雄厚的財力基礎。這方面做的比較好的是中關村軟件園。

 

5. 產業運營治理模式

 

 一些重要的開發區其實承擔了調節、完善、強化區域產業鏈運營的作用，開發區設立的目的就是要做一個產業鏈，比如一些新能源產業園、創意產業園、物流產業園等，這些產業園在投資初期就會進行招商引資，引入企業資本一起搭臺，然而開發區也做好了與企業一起唱戲的準備。開發區會對一些有實力的入駐企業進行投資，甚至直接投資一個全資公司在開發區內運營一個重要的產業項目。這種運營模式的產業園往往要具備三種職能：行政職能、服務職能和企業投資運營職能。對開發區的管理能力和運營能力都提出了很強的要求。例如南京江北新區產業技術科研園，規劃多個產業一起運營，有招商、有投資、有獨資，運營復雜，然而一旦建成將在很大的區域內形成壓倒性的產業優勢。

 

放眼“十四五”規劃期，要使開發區內的企業高質量發展、創新發展，必須重視開發區的治理體系與治理能力。把開發區治理的對象分為企業和開發區，治理范圍分為內部和外部，從而形成了開發區的規劃、運營和控制（POC）管理體系。從國家戰略層面來審視，以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模的推進直接或間接提升開發區的戰略位勢。

 

改革開放以來，開發區一直就是國家推進改革、開放、創新等戰略的重要政策工具，是國民經濟發展的重要增長極。經濟下行壓力下，以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模式有利于持續提高開發區經濟總量、增速及在全國經濟中的占比，進一步提升國家開發區的戰略位勢。“一區多園”是指以區域內國家級開發區為依托，通過創新管理體制機制和發展模式，將多個開發區（開發區）進行資源整合，開展統一框架下的協調發展和整體品牌形象塑造，最終實現區域經濟的聯動發展。通常，具有兩種形式，一是國家開發區成立之初即是“一區多園”，包含多個開發區，二是后期逐步吸納其他開發區而形成“一區多園”的發展格局。著眼于“十四五”規劃期，要長期保持規模優勢，支持“一區多園”發展勢在必行。

 

同時，在推進以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模式過程中出現了一些錯誤傾向，最大的錯誤就是單純追求規模的擴大，甚至是單純追求統計數字的擴大，而沒能用開發區的品牌、機制、政策去實質性的帶動新納入區域高質量發展。這種現象既出現在眾多新升級國家開發區里，也出現在很多老牌開發區里。這些開發區迫于升級、評價排名等壓力，或承接地方清理整頓開發區的任務，將更多的區域納入開發區，擴大了開發區數據指標，礙于眾多的區域利益糾纏，實質的管理體制調整又沒能真正到位，最終形成半建設主導型的邦聯制治理模式。

 

以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模式是從“點”到“面”協調與互動的最佳形式。它打破了開發區的固定邊界，將各種優惠政策遍及其它開發區，提升了區域內開發區協作效率。“一區多園”有利于區域內資源的優化配置，有利于避免各開發區在創新上的無序化競爭和產業上的同質化競爭，有利于區域經濟的統籌協調發展。由于新納入區域先天不足，或發展水平參差不齊，且納入后缺乏統籌規劃與管理，對開發區整體發展質量造成影響，這也是以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模式引發爭議的關鍵所在。針對這種模式，要加大改革力度，積極引導其從邦聯制向聯邦制轉變。

 

開發區既是資本的產物，也是資本的再生產者，承載了城市資本積累的重要使命。我國的開發區絕大多數位于城市郊區，能夠提供大量廉價的土地和完善的基礎設施，便于資本尤其是制造業資本實現快速增值，因此特別受到外來資本的青睞。一區多園”促進了創新價值鏈與產業價值鏈的結合，擴大了創新集群與產業集群的深度和廣度，推動了區域經濟聯動。有助于適應開發區擴張和開發區間競爭與合作的新需求，從而形成以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模式的有機組織系統，形成有效的創新聚集和創新擴散效應，實現產業聚集與創新擴散的適度均衡和有機統一。為進一步迎合外來資本的需求，各個城市對開發區內的外商投資企業在地價、稅收和服務等諸多方面提供非常優惠的政策，以確保“以土地換資本”和“以空間換發展”的快速推進。

非建設主導型開發區治理體系示例

 

開發區“一區多園”模式發揮了顯著的積極作用。從開發區和區域層面來看，“一區多園”模式促進了開發區和區域的發展。“一區多園”能夠有效地拓展發展空間，解決開發區土地資源不足的瓶頸；能夠引導各分園突出特色主導產業，利于統籌開展產業規劃布局，實現區域優勢產業集群發展；能夠迅速做大開發區總體規模，提升在全市經濟發展中的位勢和顯示度；同時，“一區多園”是開發區發揮品牌效應和輻射帶動作用的關鍵模式，有利于推廣開發區創新驅動發展路徑和經驗，復制開發區高效的管理運營模式，促使更多區域享受開發區政策紅利，有利于充分發揮國家開發區“金字招牌”凝聚力，開展產業導入工作，促進高端人才、先進技術等創新要素集聚。

 

通常認為“一區多園”包含兩種形式，一種是指將跨行政區或地理上不連片的開發區整合并入開發區，突破開發區原有的地理空間，形成“多園”；另一種是指同一功能區內部的多個專業園或產業集聚區。對大多數實行“一區多園”發展模式的開發區而言，開發區管委會僅是協調、服務機構，不具備任何政府管理職能，對各分園的約束力不強，難以執行整體規劃，統籌管理。同時各分開發區為追逐自身短期利益，往往忽略整體發展。

 

在資本跨國流動和國內體制改革的共同作用下，我國的開發區作為全球資本進行空間修復的工具和城市資本積累的空間載體被大量生產出來。針對開發區過多過散的問題，各地方應以開發區為龍頭，采取“一區多園，分工協作”的形式，對省以下開發區進行適當清理整合，把那些已有一定基礎、地理相近、開發空間較大的開發區，經審核可以納入開發區管理，這樣既有利于帶動地方開發區盤活資源，也可以解決開發區土地不足的矛盾。

 

隨著開發區產業集聚功能的日益完善，近年來開發區產業已不局限于區域內聚集和擴張發展，而是將開發區的產業優勢、價值優勢、研發優勢輻射到周邊區域，帶動區域協調發展。在十三五期間，全國各類開發區普遍出現了“一區多園”發展模式，“一區多園”包含兩種形式，一種是指將跨行政區或地理上不連片的開發區整合并入開發區，突破開發區原有的地理空間，形成“多園”；另一種是指同一功能區內部的多個專業園或產業集聚區。

 

在治理體系上，以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模式就是擴大開發區原有的地理空間，通過增加新建開發區或將已經具備一定發展基礎的開發區整合并入開發區，實施區位優勢、資源優勢、基礎優勢、政策優勢和服務優勢共享的政策，對核心開發區與非核心開發區、綜合性創新孵化開發區與專業性功能開發區，進行模塊化分布、集中化管理、平等化待遇、層次化擴散，形成大開發區發展格局。主要特點是，成立由副市級領導擔任管委會工委書記、管委會主任的高位協調與領導機構，代表市委市政府領導開發區建設與發展工作，從整體上謀劃一個城市的高新技術產業發展。

 

由開發區管委在一片區域內規劃建設多個開發區所形成的“一區多園”，可以稱之為虛擬的“一區多園”體制，這種模式發展到一定階段往往會遇到空間瓶頸；由管委會管理協調，分屬在不同城區規劃建設的開發區，這是目前青島正在實行的實質上或真正意義上的以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模式。

 

后者可以有效破解開發區發展的空間瓶頸，調動各城區的積極性，根據高新技術產業發展趨勢和要求，建設不同特色和優勢的開發區，有利于開發區的可持續發展。因此，建立統分結合（統，即由開發區管委會統一管理和協調；分，即各個開發區分屬在各城區并由其作為投資和運營主體）的以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模式和發展模式是國家開發區又好又快發展的必然選擇。例如，北京中關村、上海張江高科、青島開發區等均實行這種體制。

 

在一區多園治理能力上，能較好的發揮了市區聯動、引導差異化發展的作用。比如中關村創新平臺重在進一步整合首都高等院校、科研院所、中央企業、高科技企業等創新資源，采取特事特辦、跨層級聯合審批模式，落實國務院批準的各項先行先試改革政策，重點圍繞重大科技成果轉化和產業化項目、先行先試政策扶持等受理事項開展工作。通過平臺，市政府各委辦局可直接與相關部委對接，在國家項目申報上為開發區內的企業參與國家項目、享受優惠政策提供更為高效便捷的通道。同時，開發區創新平臺作為核心協調樞紐，積極承接國家部委政策，在政府層面細化落實文件，并針對各開發區發展制定系列先行先試政策，有力增強了各開發區發展的政策粘性。

上世紀90年代中后期以來, 中關村、天津開發區、深圳開發區等發展較快的國家開發區為進一步推進產業規模擴張，在現有范圍內優化產業空間布局，相繼開展了“一區多園”模式的探索。如1991年，中關村建立豐臺、昌平兩個科技開發區，以彌補海淀區建成空間不足的問題后，走上了“一區多園”的道路。到目前為止，中關村已經發展成了“一區十六園”。此后，上海張江開發區、福州開發區、宜昌開發區、江門開發區等均實施“一區多園”模式，助推開發區發展。

 

半建設主導型開發區治理體系示例

 

以北京中關村科技園的治理制度建設為例，在法制方面，為了促進和保障中關村國家自主創新示范區建設，2010年市人民政府發布了《中關村國家自主創新示范區條例》，從科技研發、人力資源、科技金融、土地利用、政府服務和治理等10方面對中關村示范區建設進行了詳細闡述。在多年的實踐中，中關村持續探索市場化和行政化相結合的統籌運營管理機制，逐步形成一套以先行先試政策為紐帶、以統籌規劃為引導、以產業促進為核心的發展模式，持續提升了各開發區與中關村管委會的發展粘性，為推動功能區創新運營管理體系建設、實現一盤棋發展提供了有力借鑒。

 

在治理體系方面，中關村科技園管委會是負責對開發區發展建設進行綜合指導的市政府派出機關，內設辦公室、產業發展促進處、自主創新能力處等17個機構，以及高科技產業、政府采購等促進中心。在機制方面，為吸引人才，中關村建成了人才特區，大力推動人才發展體制機制改革與政策創新；金融服務方面，為開發區配備了金融服務集團、交易所、研究中心等；土地利用方面，開發區形成了一區十六園的共生系統。

 

在中關村“一區多園”的發展過程中，中關村管委會一直擔負著政策先行先試的促進功能，體現的是政策全覆蓋運營服務機制。能夠享受國家和北京市賦予中關村科技園的特殊優惠政策，是各區科技園爭相納入中關村開發區范疇的重要動因，但是各區的產業布局缺乏統籌引導，區與區之間的錯位競爭沒有有效形成。

 

總之，以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模式突破了土地空間的限制，體現出開發區規模效應、集聚效應、輻射效應和帶動效應的最大化，是“區”、“園”關系發展的大勢所趨。近年來，越來越多的國家開發區進入新一輪“一區多園”模式探索期。2017年，南京市集中力量打造15個高新開發區，形成南京開發區“一區十五園”發展格局。2018年，重慶市整合九龍坡區、沙坪壩區、大渡口區、北碚區、巴南區、江津區現有工業集聚區，組建為新的重慶開發區，形成開發區以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模式，轄區面積增至1031.2平方公里。2019年，深圳市將南山開發區、坪山開發區、龍崗開發區、寶安開發區、龍華開發區等納入深圳開發區范圍，形成開發區“一區兩核多園”發展格局，規劃面積擴大到159.48平方公里。

 

“一區多園”成為諸多國家開發區發展模式，但與此同時，有觀點認為，部分開發區采取“一區多園”模式后，開發區平均發展質量和水平有所下降。如何通過優化“一區多園”管理體制，促進“一區多園”發揮正面積極作用成為值得探究的問題。實施“一區多園”發展模式后，開發區管理體制會相應發生變化，原管委會升級，同時，各分園組建各自的管理機構，按照開發區管委會承擔的職能和權限劃分，形成建設主導型、非建設主導型（協調管理型）、半建設主導型三種類型：

 

開發區管委會管理區域內人、財、物等所有事項，負責所轄區域的開發、建設、運營和管理，對所有開發區形成“五統籌”，即統籌組織協調、統籌產業規劃、統籌管理、統籌招商、統籌項目建設。如成都開發區“一區四園”，開發區管委會職權集中，負責所轄區域開發、建設、管理和運營，人、財、物權統一。

 

開發區管委會不負責各開發區的開發、建設、運營與管理，對各開發區的人財物也不具有決策權，僅是統籌、協調、指導各開發區的發展。如中關村實行“一區十六園”，中關村管委會負責整體的調研、政策研究和制定、發展專項資金的使用，并不對十六園的具體開發、建設和管理負責，十六園所有開發建設、產業導入、企業服務和社會管理事務都由該園所在區政府負責。但十六園都能充分享受“中關村”的品牌溢出效應，同時申請中關村發展專項資金支持。

 

共生系統的治理模式

 

通過上圖矩陣分析，在共生系統的開發區治理模式中，A區為高度不確定、影響程度高的因素，開發區應當提前布局，并高度關注相關信息的獲取；B區為影響程度高，不確定性低的因素，開發區應將其列入戰略轉型的重點；C區為影響程度和不確定性低的因素，開發區可在確定的范圍內繼續保持關注，對產生的影響及時干預；D區為不確定性高、影響程度低，開發區可保持一般性關注。在坐標軸之上的部分不確定性或影響程度為中，應保持關注，并在相關信息發生變化時進行二次評估、調整。

 

開發區管委會對主開發區（直管園）進行直接管理，負責其開發建設、產業導入和管理運營，對分園管理權限相對較弱。根據開發區管委會對分園的管理權限不同，借用國家結構的概念，又可分為邦聯制與聯邦制兩種類型。邦聯制是指開發區管委會對各分園管理松散，對分園的管理權限僅限于數據納統。

 

以“一區多園”為特色的開發區共生系統治理模式從“點”到“面”協調與互動的最佳形式。它打破了開發區的固定邊界，將各種優惠政策遍及其它開發區，提升了區域內開發區協作效率。聯邦制是指開發區管委會對各分園實施統籌管理和協調，具備資金支持、政策輻射、考核評價、數據納統等統籌手段，但分園的開發建設、產業導入等由分園負責，財政稅收歸屬分園所在行政區。如珠海開發區，開發區管委會對唐家灣主開發區直接管理，對分園在“產業規劃、創新要素、人才服務、建設標準、品牌打造”等方面全面統籌。邦聯制和聯邦制本質上反映的是各分園與開發區管委會之間的親疏程度。