2020年是我國“十三五”規劃的收官之年，也是開啟“十四五”規劃和第二個百年發展計劃的關鍵年。當前，全球政治經濟格局正面臨百年未有之大變局，要全面認識我國發展環境面臨的長期趨勢性的變化，一方面強調問題導向，解決“十三五”期間我國存在的周期性、結構性和體制性問題，緩解我國經濟下行壓力；另一方面要著眼于長期發展，以進一步深化市場化改革為核心，借助區域戰略全面升級、需求側和供給側改革并舉、做強科技創新、加速推進公共服務均等化、加大主動雙向開放等一系列舉措系統布局我國新一輪高質量發展。

一、全面認識“十四五”規劃制定的時代背景

新冠疫情以來，全球政治經濟格局加速變化，中央政治局會議多次強調當前世界正經歷百年未有之大變局，今年政府工作報告也明確指出，“當前和今后一個時期，我國發展面臨挑戰前所未有。”具體來看，百年未有之大變局主要表現在以下四方面的變局：

一是科技革命和產業革命的大變局。科技是第一生產力，從全球大國興衰史來看，科技革命是推動每一次大國興衰的根本因素。當前全球正面臨以信息技術、大數據、太空技術、生物技術、量子科技等為代表的新一輪科技革命，與過往以美國為代表的西方國家主導全球科技格局不同，當前我國在5G技術、數據科學、太空技術等方面都位居全球領先地位，占據了一定的科技高地。根據世界知識產權組織（WIPO）評估顯示，我國創新指數位居世界第14位，2019年發明專利授予量居世界首位，全年研發支出占GDP比重達到2.19%；根據《2019年胡潤全球獨角獸榜》，中國獨角獸企業已超越美國，位居全球第一。

二是國家實力的大變局。自二戰以后，美國作為全球最大的經濟體在一定程度上直接主導了全球經濟格局，自20世紀90年代以來，隨著以中國、印度為代表的新興經濟體快速發展，全球國家實力格局呈現明顯變化。截至2019年底，全球新興經濟體和發展中國家的經濟總量占全球的比重超過40%，經濟增量貢獻接近80%。中國經濟總量與美國經濟總量的比值從1978年6.36%上升至2019年近70%的水平。

三是全球經貿規則的大變局。隨著全球多極化的發展，過去在美元霸主體系下形成的一系列國際經貿規則在運行中都面臨較大的沖擊和挑戰，以世界銀行、IMF、WTO為代表的一系列國際組織也需要基于全球經濟格局的變化來推動現有規則的修訂和改變，以適應全球新格局的發展。

四是全球社會環境的大變局。近年來逆全球化浪潮興起，民粹主義、種族主義、歧視主義在全球不同區域持續發酵，全球社會穩定面臨較大挑戰。

面對全球大變局帶來的長期趨勢性變化，我們要著眼于長期發展。“十四五”規劃不僅是對未來五年我國經濟社會發展的總體布局，更是開啟我國第二個百年發展計劃的關鍵年，對相關問題的考慮布局應該更全面、更深刻。按照“兩步走”的策略，我國將在2035年基本實現社會主義現代化，在本世紀中葉建成社會主義現代化強國，這都在客觀上要求“十四五”規劃要從長期角度出發在市場化改革、區域發展、供需對接、科技創新、公共服務均等化、對外開放等方面進行系統布局。

二、堅持問題導向，著力解決周期性、結構性和體制性問題

黨的十大八以來，我國將政策重心放在培養經濟增長新動力上，我國經濟結構、動力和質量有了很大轉變和提高。經濟總量接近100萬億元，人均GDP突破1萬美元大關，在制造強國戰略和國家大數據戰略的導向下，我國制造業加速轉型升級，相關戰略新興行業快速發展。但不可否認的是，當前我國仍面臨較大的經濟下行壓力，在跨越中等收入陷阱過程中，中等收入陷阱國家曾面臨的一系列問題在我國都普遍存在。

1、三大周期性問題凸顯

隨著近年來我國經濟增速的換擋，三大周期性問題也日漸凸顯。在人口周期上，我國老齡化趨勢加劇，截至2019年底我國60周歲以上人口占比上升至18.1%，從第四次經濟普查數據看，近年來我國勞動力總規模基本不增加，恒定在7.7億左右且潛在勞動力有所下降，人口紅利的消失在很大程度上改變了我們傳統的比較優勢。在要素價格上，近年來我國各類要素價格都呈現普遍上漲，勞動力、土地、資本等各類要素價格居高不下，盡管國家多次出臺降低融資成本和控制土地價格的政策，但實際落地效果有限，企業經營成本持續上升。在債務周期上，過去我國經歷了明顯的加杠桿過程，宏觀杠桿率（銀行總資產跟GDP的比例）從2008年197%增長至2019年約292%的水平，居民杠桿在2019年也上升至60%的水平，對消費形成明顯抑制。各類周期性問題的凸顯使得我國的比較競爭優勢在逐步喪失、企業主體經營面臨較大挑戰，潛在風險在加速積聚。

2、從老三結構問題到新三結構問題

十三五期間我國經濟發展面臨的一系列結構性問題加速顯現，并且呈現出老三結構問題與新三結構問題并存的特征。

自改革開放以來，我國一直面臨區域發展不均衡、內需消費動力不足、收入分配不均衡等結構性問題。盡管十三五期間上述結構性問題有所緩解，但整體看來東中西部之間區域發展不均衡的情況仍然存在，且東部地區與中西部及東北地區之間的差距呈現進一步拉大的趨勢。在內需增長上，近年來政府創造投資需求的能力和效應出現了急劇下降，過往地方政府通過土地制度、基礎設施配套、城市規劃和差異性產業政策，持續推動著城市建設、基礎設施、房地產和工業投資需求高效釋放，但近年來這種機制和動力已經明顯衰減；同時在居民消費上，近年來城鎮居民消費支出率持續下降，城鄉居民消費率差異拉大，制約城鎮居民消費支出的主要因素是買房債務持續上升和部分富裕階層消費傾向持續下降。在收入分配上，近年來我國貧富收入差距呈現出一定的擴大趨勢，高收入人群消費傾向的降低以及低收入人群由于收入不穩定和社會保障不完善引致的消費能力不足又進一步制約了國內需求的增長。

與此同時，我國經濟發展還呈現出一些新的結構性問題，這突出表現為金融、房地產及互聯網與實體經濟之間的循環問題。隨著2018年資管新規的正式實施，以及資本市場樞紐作用的強化，過往資金“脫實向虛”的情形有所好轉，但實體企業仍然面臨突出的融資難、融資貴的問題，金融對實體經濟的服務能力有待強化。過去二十年我國房地產市場在推動經濟發展上發揮了重要作用，但對經濟轉型的制約也加速顯現，中國居民長期債務中90%都是房貸，持續攀升的房貸債務抑制了居民消費需求，在堅持“房住不炒”的定位下，如何實現房地產與實體經濟之間的良性循環仍是一大難題。近年來我國互聯網技術的快速發展極大的改變了居民生活和經濟發展，但如何在互聯網體系下有有效保護消費者和投資者權益，如何實現虛擬經濟與實體經濟的協調發展，如何有效發揮數字貨幣對現有貨幣體系的補充作用等問題都還有待探索和解決。

3、體制機制問題的約束仍然較大

“十三五”期間我國各級政府在深化“放管服”改革、全面優化營商環境、努力降低市場主體發展的制度性成本上取得了突出成就，但很多地方政府在面對新情況新問題時，缺乏新思維新手段，在政策選擇上趨同，形式上熱熱鬧鬧，但發展實績卻相對有限。具體來看，以下三大體制機制問題仍較突出：

一是，各地政府適應新經濟發展的調控和執政能力有待增強。與過去地方政府作為基礎設施投資主體來拉動當地經濟增長的模式不同，新環境下對政府職能的轉變提出更高要求。從近年來各地方的經濟增速來看，我們發現東部地區盡管各類要素成本較高，但由于政府職能轉變快，東部區域相較于其它區域獲得了發展新動力。

二是，國資改革亟待加速。我國自2015年提出推進國有資本改革，借助組建國有資本投資公司和運營公司來加快整合國有資產，但五年下來國資改革進展仍然較慢，國有資本的配置效率和投資收益均有待提升。金融國資的改革亟需提速，要優化國有金融資本布局，堅持有進有退，在關系金融體系運行的基礎設施建設上要增強國有金融資本布局，在金融機構發展上要加快引入民營等多元社會資本，提升金融機構活力。

三是，民營企業仍然面臨一系列不公平競爭待遇。自2018年習總書記召開專題座談會解決民營企業發展難題后，近兩年我國在改善民營企業經營環境上做了一系列工作，但整體上民營企業仍面臨不公平競爭以及難以做大做強的困境。從普查數據看，2018年末盡管全國私營企業家數實現翻倍增長，但規模以上民營工業企業從2012年的18.9萬家增長到2018年的22.1萬家，僅增長17%。2019年我國僅有20家民營企業入圍世界500強，僅占中國入圍企業的20%。盡管有像華為、BATJ一類的明星企業，但總體來看產業龍頭型民營企業數量少，世界級企業更是少之又少。大型民營企業主要集中在房地產、建筑、建材和能源原材料等傳統行業中，高技術含量的大型民營企業數量太少。

三、布局“七大戰略”，形成“第二個百年奮斗目標”的良好開局

從長期視角看，我國經濟發展的核心難題依然是內生動力不足、下行壓力加大的問題。從問題導向出發，十四五期間我們要著眼于長遠發展，借助七大戰略布局來解決當前面臨的一系列困難和挑戰。我們要以深化市場化改革為核心，釋放市場活力；要借助區域戰略升級、需求側與供給側改革并舉、加速公共服務業改革等策略來解決當前面臨的結構性失衡以及內需動力不足問題；要借助加強科技創新、擴大對外開放來加快培育經濟新動能；要以金融體系的改革為突破口來促進金融、房地產與實體經濟形成良性循環。

1、明確市場是制度，進一步深化市場化改革

進一步深化市場化改革是應對當前我國面臨一系列經濟結構性問題的根本措施。近期我國在深化市場化改革上完善了一系列頂層制度安排。黨的十九屆四中全會《決定》從國家治理體系和治理能力現代化的角度，把社會主義市場經濟體制作為社會主義基本經濟制度的重要組成部分，明確市場不僅僅是經濟調節和資源配置的基本方式，更是中國特色社會主義經濟的基本制度。《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》系統性的闡述了社會主義市場經濟的基礎制度性框架，在理論和實踐上都有一系列重大突破。要素市場化改革和產權制度是下一步我國市場化改革的重要突破口，關于完善要素市場配置體制機制意見的發布明確了土地、勞動力、資本、技術和數據五大基本要素，預計后續關于推進產權制度改革的相關意見也會相繼發布。另外，《民法典》的出臺為深化市場化改革奠定了堅實的法律保障基礎。市場活動中的經濟關系絕大多數都表現為民事關系，《民法典》從自然人地位平等、產權明晰、契約自由以及交易公平等方面保障了各類經濟主體的基本利益。

2、區域戰略全面升級解決區域規劃銜接不通暢問題

區域發展失衡是我國面臨的最突出的結構性問題之一，過去我國基于國土主體功能、東中西部區域、城市群及“兩帶三圈”發展上先后制定了不同層次的區域發展規劃，但不同層級的區域規劃之間缺少有效的銜接，原有的區域規劃指導思想在一定程度上已經不能適應新環境下經濟發展的要求，城市群發展不均衡，區域協調發展仍面臨較大挑戰。今年5月國家發布《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，預計接下來關于東北、中部及東部的區域差異化政策也將陸續推出，新一輪的四大板塊戰略要與2010年印發的《全國主體功能區規劃》高度匹配，要強化西部主要為生態保護區，中部是重要的拓展區，東部是限制性開發區的基本定位。在“十三五”規劃中明確的21個優先發展城市群要發揮中心城市的積聚潛力，加大對周邊城市的帶動效應，要明確城市群與特殊關稅區、高新技術園區之間的銜接關系；在“兩帶三圈”（“兩帶”指長江經濟帶和黃河流域生態保護區，“三圈”指京津冀、長三角和粵港澳大灣區）的國家級城市戰略上，要明確與21個城市群之間的關系，要明確三大城市群在功能上的差異化定位。

3、需求側與供給側改革并舉，打通內循環

自2015年我國提出深化供給側結構性改革以來，我國在“三去一補一降”等方面取得了明顯成效，但供給側改革還是較多的表現為行政性手段。為更好解決我國內需動力不足的問題，接下來我國要堅持需求側改革和供給側改革并舉，著力打通生產、分配、流通、消費各個環節，推進供給與需求的對接，構建以內循環為主，國際國內互促的雙循環發展的新格局。這一方面是應對全球經貿活動萎縮、逆全球化趨勢強化下，降低我國經濟的外部依賴性，降低輸入型風險的有效措施，另一方面也是從根本上保障我國經濟持續穩定增長的關鍵。基于普查數據的分析，近年來制約我國第二、三產業收入增長的直接原因就是內需不足。我國是制造業大國，具有全球最完整、規模最大的工業體系、強大的生產能力和完善的配套能力；同時我國具備全球最大的消費市場，擁有4億多中等收入群體在內的14億人口形成的超大規模內需市場，打通內循環是我國應對發展環境長期趨勢性變化的重要舉措。

4、強調生命科學與數字科學均衡發展，彌補科創短板

十三五期間，我國各級政府和各類企業都十分重視科技創新的發展，但從第四次普查數據來看，當前我國科技創新產業對經濟的貢獻度仍然不高，2018年我國規模以上高新技術企業家數占規模以上制造業的比重為9.5%，僅比2013年的占比提高1.7個百分點；產值占比從10%左右上升到13%左右。科技創新的發展仍然存在傳統產業和高新產業兩層皮、創新主體活力不夠以及市場機制不完善等問題。十四五期間我國一方面要引導地方政府根據資源稟賦來差異化布局科技創新發展，不搞盲從和趨同競爭；另一方面也要加強在生命科學等領域的發展。當前我國以華為等為代表的大型民營企業在數字科學發展中占據了全球重要位置，但與美國、日本等市場相比，我國在生命科學創新發展上還明顯不足，十四五期間我國要加大在生命科學上的技術投入，實現生命科學與數字科學均衡發展的新格局。

5、以推進服務業開放為突破口，加速實現公共服務均等化

當前我國社會保障體系存在明顯的“馬太效應”，即高收入階層社會保障更好，低收入階層社會保障體系更差。根據2018年中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，提出到“十四五”末實現將基本公共服務標準化理念融入政府治理，到2035年實現基本公共服務均等化目標。十四五期間，我國公共服務均等化的建設要以推進服務業開放為突破口，加快推進包括教育、醫療、文化、體育、養老、社區服務、政府公共服務等在內的服務業開放，截至2018年底我國上述服務業占GDP的比重約為15%，與西方國家近30%的占比還存在較大的發展空間。我們要扭轉公共服務只能由政府來提供的認知偏差，積極引入民營、外資等多元社會資本提供公共服務，釋放社會服務業的巨大潛力。

6、從商品服務開放到制度型開放，創造全面開放新格局

十四五時期我國將延續以開放促發展的指導思想，進一步推進從商品服務開放向制度型開放的轉變，在外商投資、制造業、服務業、金融和數字貿易等領域加快構建與國際接軌的開放型制度框架；推進產業制度、產品規則、競爭制度的進一步開放，積極參與新一輪全球經貿規則的制定；積極構建適應于新一輪開放的國內產品和服務標準化體系；以深化中日韓區域合作為中心，逐步拓展至東盟及“一帶一路”地區，加強開放過程中的風險防范，完善對外開放的安全保障體系。

7、從優化資金配置到優化資本配置，解決金融體系結構失衡問題

過去二十年我國金融行業發展呈現出典型的貨幣化過程，銀行借助資產負債表的擴張成為金融體系最重要的機構主體，銀行凈利潤在過去二十年增長了20多倍。快速擴張的貨幣引致了我國金融體系的兩大結構失衡：一是直接融資占比明顯偏低，2019年以存量口徑測算的我國直接融資占社融融資的比重僅為12.3%，融資結構明顯失衡；二是我國存在短期資金、流動性資金明顯過剩，而長期資金、股權投資資金以及能承受一定風險的資金又明顯不足的結構性失衡狀況。十四五期間，我國要進一步強化資本市場在經濟運行中的樞紐作用，在強化金融體系融資功能的同時也突出風險管理功能，推進企業擴張從負債到資本的轉變，著力解決三大問題：其一，構建服務科技創新的資本市場體系，以完善科創板和注冊制改革為基礎，構建服務科技創新企業全生命周期的資本服務體系，優化資本配置；其二，提升金融體系對中小微企業的服務能力，在大型商業銀行發展普惠金融的同時，發揮中小銀行和證券公司對中小微企業的金融供給能力；其三，繼續強化金融風險管理，風險應對要走在市場曲線前面，嚴守不發生系統性金融風險的底線，構建金融體系與實體經濟之間的良性循環。