園區PPP正在路上
來源：未知 日期：2016-11-09 點擊：次
園區開發PPP可以說是后來居上。隨著傳統工業園區發展模式越來越陷入瓶頸、老的工業園區面臨轉型升級、多樣化與專業化的產業園區對規劃運營提出新要求，以及作為新型城鎮化的一種可選路徑，園區開發PPP（以下簡稱“園區PPP”）越來越受到地方政府的關注。
產業與運營是核心
據濟邦咨詢公司聯合園區中國發布的《園區開發PPP模式藍皮書》（以下簡稱《藍皮書》）顯示，截至2016年5月底，在財政部PPP項目庫中，園區開發項目達到249個，占到第三大類片區開發類項目總數的48.16%。合作內容也非常廣泛，包括規劃設計、土地開發、基礎設施建設、基礎設施與配套服務運營、產業招商運營與發展等。
由此可見，在PPP模式下，社會資本將會承接傳統模式下政府的大部分工作。傳統模式下，政府處于絕對主導地位，一般土地整理、基礎設施建設等項目通過BT模式交給社會資本。發展至今，這種模式的弊端日漸顯露，如規劃不合理、土地資源利用率不高、同質化嚴重、產業聚集度低、產業與周邊地區的聯系性與協同性不強等。而且在當前經濟下行、財政收入下滑的形勢下，政府也越來越難以僅憑自有資金推動園區開發。這給地方產業經濟長期發展、居民就業等帶來諸多不利影響，因此有必要引入社會資本，來共同推動園區建設發展。
雖然發展快，但目前園區PPP仍在摸索中，尚無統一的定義或界定。北京中建政研集團有限公司董事長、北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦認為園區PPP有兩種理解，一種是指整個園區的建設運營，包括產業規劃、招商引資、土地一級開發、配套設施建設運營等，類似華夏幸福基業股份有限公司（以下簡稱“華夏幸福”）綜合開發的固安產業新城項目；第二種是指采用PPP模式整體打造基礎設施和公共服務，提升園區的配套功能，可以理解為僅指土地一級開發及園區配套設施建設運營。
園區中國控股執行董事梁椿則將園區PPP分為增量類和存量類兩種項目。所謂增量類PPP，是指社會資本依托土地與政府合作，把土地一二級聯動開發、基建項目、招商引資等進行集成。產業新城、特色小鎮等多是此類項目。所謂存量類PPP，是指一線城市、省會城市等的舊城開發改造、園區與城市更新等項目。此類項目更看重創新產業和業態的導入，以及對傳統產業的升級轉型。
無論從哪種理解出發，園區PPP都是圍繞產業所進行的一系列投資運營活動，總項目下還包含著若干二級、三級子項目，因此在業內人士看來，園區PPP中社會資本的準入條件非常高。《藍皮書》就指出，園區PPP的運營維護行為不再針單個基礎設施，其基礎設施運營維護和產業發展服務共同構成了對園區的整體運營。正因如此，復雜、綜合、系統、專業的一體化服務對園區開發運營商的資源整合能力、資本運作能力、綜合運營管理能力提出了極高的要求。
梁椿更是提出，園區PPP是運營加建設，即在運營的基礎上進行建設，而不是先建設后再來考慮怎么運營。“首先要確定社會資本對園區公共服務的提升和運營的實效怎么體現，再來談在這個目標之下，如何推進建設和投資。”
但就園區PPP的推進情況看，更多還是土地開發和基礎設施建設運營。梁艦解釋說，這是因為按照目前的政策和法律規定，這類項目更具有可操作性。中國投資咨詢責任有限公司產業咨詢與投資事業部總經理楊寧也指出，一些政府還是在延續之前的做法，不僅是園區，還包括養老、醫療等項目，多是由社會資本負責設施建設、一些附屬設施以及后勤方面的運營等，主體運營管理或仍由政府主導，或仍延續原來的方式，導致很多項目還停留在基建投入層面。“這并沒有真正把產業帶動起來，不過產業本身的培育和發展需要時間，短期內可以先著手這部分工作，后期推進還需要進一步協商。”
短期回報存疑
之前園區多看重傳統加工制造業、重工業，隨著經濟發展進入新常態，這些傳統行業受到很大沖擊，地方發展迫切需要導入新的產業，這對園區產業規劃、產業導入和發展提出了全新的要求。
“產業不要理解得太窄，放在城市化的大背景下，特色小鎮、特色鄉村等都可以看做產業。”梁椿說道，“園區要打破以前的同質化，就要切實根據每個地方的優勢資源、稟賦、特色、發展定位來制定園區規劃，再導入相應的產業進行培育。”同時他強調，要從服務而不是投資的角度來理解PPP，園區PPP做的是產業服務和產業運營，對運營能力的要求會越來越高，建設能力、投資能力反而會次要一些。
因此，園區前期規劃有必要讓社會資本介入。在這一點上，《藍皮書》的觀點頗具有代表性：園區項目具有更強的綜合性、系統性，合理的規劃是園區未來良運作、吸引企業落戶的根基，唯有社會資本真正參與到規劃環節，才能發揮其主觀能動性，充分利用其專業能力和前瞻眼光，優化產業規劃與定位，為促進園區產業聚集效應、長期可持續發展奠定基礎。
在園區PPP回報模式上也存在一些分歧。鑒于這類項目的復雜性，PPP項目的三種回報方式均包括其中，其中規劃咨詢、基建及運營、土地整理等多為政府付費，經營性項目則多采用使用者付費。最為特殊的是產業招商和企業產業發展服務（為政府購買服務），梁椿根據其多年園區發展經驗，認為未來回報中最大一部分是產業導入、對園區的提升產生的服務等帶來的收益，其遠遠大于土地開發整理、基礎設施建設帶來的收入。而且在園區PPP全生命周期，土地開發整理的回報只占到非常小的一部分，決非主要收入來源。
比如華夏幸福在固安產業新城項目的回報中，規劃咨詢、土地整理、基礎設施和公共設施建設運營四項服務一般為經審計的成本上浮一定比例（一般為10%-15 %）；產業發展服務費為當年落地投資額的一定比例（一般為45%）。除了在常規的基礎設施或公共運營服務項目中是使用者付費外，主要是政府通過增量財政收入付費。
楊寧認同這種看法，但他也指出在當前經濟環境下，園區產業或許需要三五年甚至更長時間才可能產生收益。若單靠產業經營收入分成，短期內社會資本可能無法實現投資收益平衡，需要有其他收入來源。這其中，就包括土地開發整理、基礎設施建設運營以及產業地產等所帶來收入。據了解，目前很多園區PPP項目確實都是在圍繞土地做文章。
“園區PPP總投資額確實很大，但這不是要在一個時間內全部投完，是測算之后分階段投入的。”梁椿分析了固安產業新城、宏泰發展廊坊龍河高新區、中信汕頭濱海新區等項目后認為，若將資金需求與項目規模、實施路徑、實施方案結合起來考量，園區PPP項目先期的投入并不會很高，“一定要從全生命周期來看資金投入安排，控制好投入的節奏。”
土地問題與授權爭議
土地是大多數PPP項目繞不開的話題，園區PPP項目更是如此。正如上文所說，當前此類項目多涉及土地整理開發，或者以土地出讓收入作為政府付費來源，現行土地管理法律制度、土地出讓收支管理制度與PPP如何更好地銜接，引發了很多討論。
一個廣泛關注的問題是，社會資本若要取得項目土地使用權，要根據不同土地性質通過“招拍掛”、協議出讓、劃撥、租賃或作價入股等方式操作，其中采用“招拍掛”方式相對更多。如社會資本配置商業經營項目進行捆綁式開發的，需要另外取得所配置的商業經營項目的土地使用權，也就是說，社會資本要承擔相應的土地獲取風險。這對項目進展或多或少帶來一定阻礙，或者會增加社會資本的資金成本。
對于這個問題，中倫（上海）律師事務所合伙人周蘭萍撰文指出，首先，應當依法審查配置商業經營性項目是否有充分的法律及政策支撐，確保配置商業項目的合法合規性；其次，原則上該等配套商業項目土地使用權獲取的風險應由社會資本方承擔，社會資本方應當對經營性用地的取得成本進行充分的測算，并將其納入到項目總體的現金流量平衡中，確保整個片區綜合開發項目具備經濟可行性；最后，應當針對社會資本未能按照預期取得配套商業項目用地使用權的情形，設計回報機制的調整方案，實現項目投資與收益的平衡。
楊寧也強調在土地問題上必須遵守國家現行法律法規。同時他指出，類似于軌道交通加物業之類的開發方式，現在比較常見，也有很多經驗，通過一些技巧可以合法取得項目所需土地使用權。
另外，梁艦提出當前土地出讓實行嚴格的收支兩條線管理，會對項目運作造成一定的影響。這在本刊之前的報道中提到過，即土地使用權出讓收入和支出納入政府性基金預算管理，而PPP相關支出納入一般公共預算支出。這兩套預算之間如何銜接好，需要在操作中注意。此外，包括楊寧在內的諸多業內人士還指出，有必要及時了解當地城鎮總體發展規劃、土地供應計劃、不同省市和不同行業的用地政策等，留意這些與可研報告是否相符合，以免因與城市規劃和工地規劃有出入而影響項目的推進。
另一個存在爭議的問題就是園區管理權限和授權問題。許多園區都由管委會管理，而管委會不是一級政府，沒有自己的人大，但又有相對獨立的財政。“那么，在進行財政承受能力論證時，是以園區自身財政承受能力為測算基礎，還是以園區所屬政府的財政承受能力為測算基礎？涉及政府付費的，付費是納入園區財政預算，還是納入園區所屬政府財政預算？”梁艦問道。
此前華夏幸福在固安的操作模式，是從規劃、建設到招商、運營全過程深度介入，相當于“二政府”。若園區PPP采用這種整體授權模式，將來一旦出現問題，就不僅是企業的經營決策失誤或企業的成敗，還牽涉到政府。而且整體授權的界限很難確定，權力監督也存在爭議。因此，楊寧不建議目前進行整體授權，而是通過具體項目授權，不過他也認為具體細節還有待進一步摸索。
還有一個現實問題是，園區PPP動輒上億乃至百億的規模，所需財政支出很容易突破財政部“每一年度本地全部PPP項目從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”的規定，從而限制PPP模式在園區開發類項目上運用。這一問題也引起了財政部門的注意。